25 de febrero de 2022
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¿Estado centralizado, regional o federal?

Hay una serie de preguntas que exigen respuestas antes de adoptar una Constitución federal o regional. ¿Cuáles poderes se otorgarán a las regiones, y cuáles se mantendrán bajo el gobierno central? ¿Tendrá la Región de O’Higgins algún tipo de control sobre una fuente de ingresos tan importante como El Teniente? ¿Tendrán las regiones autonomía para intentar sus propias reformas en materia de educación, de salud, de seguridad pública? ¿Como se recaudarán los impuestos? Y ¿tendrán las regiones de mayor riqueza la obligación de subsidiar a las regiones más pobres?

David Allen Harvey

Entre los temas que la Convención Constitucional tiene que definir está la pregunta de si el estado chileno debe mantenerse centralizado, como lo ha sido a lo largo de su historia, o si un estado federal, con devolución de algunos poderes y atributos a las regiones, le convendría más. Algunas personas plantean la alternativa de un llamado “estado regional,” que sería un punto intermedio entre centralismo y federalismo. La distinción entre regionalismo y federalismo es un poco ambigua, y tal vez es cuestión del grado de autonomía que tendrían las regiones. Hay muchas opciones posibles, y conviene que los constituyentes, y los chilenos en general, evalúen las ventajas y desventajas que tienen todos los posibles modelos para decidir cuál de todos le conviene más al país.

Que un país sea unitario o federal depende en muchos casos de su historia. Los estados federales suelen ser países establecidos como tales en la época contemporánea. Varios países del continente americano son federales: por ejemplo, Estados Unidos, Canadá, México, Brasil, y Argentina. Las trece colonias inglesas que se reunieron para formar los Estados Unidos ya tenían cada una sus propias instituciones políticas en el momento de la independencia. En Canadá, la federación formaba parte de la política imperial británica de equilibrar los intereses de Quebec, territorio francés conquistado en la Guerra de Siete Años (1756-1763), con los de las provincias de mayoría inglesa o escocesa. En Europa, los gobiernos federales surgieron en países que se constituyeron relativamente tarde, por ejemplo, Alemania, Italia, y Suiza. La unificación de Alemania y la de Italia ocurrieron en pleno siglo XIX, con la unión de reinos, principados, y ciudades libres que habían existido desde siglos, y sirvió como un compromiso que preservaba sus tradiciones e instituciones particulares a pesar del dominio de los reyes de Prusia y Piamonte sobre los nuevos estados nacionales. Luego en su historia, el sistema federal sirvió en Alemania para reconstruir la democracia, después del nazismo y para incorporar los territorios del Este después de la caída del comunismo. El caso de la Federación Suiza es bien particular: sus primeros orígenes datan de la Edad Media, con la unión defensiva de tres pequeñas repúblicas alpinas en el año 1291, pero su forma moderna se consolidó en 1848, y aún conserva una estructura muy descentralizada y algunos elementos de democracia directa.

Los gobiernos de países federales pueden ser presidencialistas, como los EE.UU., o parlamentarios, como Canadá y Alemania. Lo que todos tienen en común es que los poderes y funciones se dividen entre el gobierno central y los gobiernos de las regiones, provincias o estados. Por ejemplo, en los Estados Unidos, las fuerzas armadas, las relaciones exteriores, las aduanas, y el control de fronteras son poderes del gobierno central, mientras que la educación, la policía, y la justicia civil y criminal son principalmente poderes de los estados, aunque también hay poderes reservados al gobierno central en estos ámbitos. Hay sistemas separados de financiamiento de los gobiernos centrales y estatales: el gobierno central se financia con los impuestos individuales sobre los ingresos y los impuestos a las empresas, mientras que los estados se financian con los impuestos sobre las propiedades y sobre las ventas (cada estado tiene su propio IVA, que varía entre el cero y el ocho por ciento). Como resultado de este sistema, hay una gran variedad entre los estados en cuanto al nivel de impuestos que pagan y el nivel de servicios públicos que otorgan.

El sistema federal tiene ventajas y desventajas. En teoría, una estructura descentralizada acerca el gobierno a la gente, permitiendo que las decisiones se tomen de forma local y con más participación ciudadana. En realidad, hay mucha variación: cuatro de los cincuenta estados norteamericanos (California, Texas, Florida, y Nueva York) tienen cada uno más habitantes que Chile y, por lo tanto, sus gobiernos no son necesariamente ni más cercanos a la gente, ni más eficientes que el gobierno central. Algunos analistas dicen que los estados son “los laboratorios de la democracia,” y que permiten la experimentación con distintas alternativas políticas al nivel regional antes de su implementación al nivel nacional. Los gobiernos estatales reflejan las divisiones políticas del país (de los estados ya mencionados, California y Nueva York tienen mayorías del partido demócrata, mientras que Texas y Florida tienen mayorías del partido republicano), y permiten a los ciudadanos evaluar los resultados de distintas políticas públicas en tiempo real. Muchos presidentes de los EE.UU. (como Reagan, Bush, y Clinton) antes fueron gobernadores de estados, un oficio que permite la adquisición de experiencia ejecutiva para futuros mandatarios. Por otro lado, el sistema federal genera conflictos constantes entre el gobierno central y los gobiernos estatales cuando son de lados políticos opuestos. Por ejemplo, varios estados gobernados por republicanos se opusieron a la reforma de salud de Obama, limitando su efectividad dentro de sus territorios. En casos extremos, estos conflictos pueden llevar a la guerra: la Guerra Civil norteamericana fue el resultado del intento del gobierno central de limitar (y finalmente de abolir) la esclavitud, base económica y social de varios estados sureños en el siglo XIX.

En muchos países, el sistema federal sirve para reconocer y proteger diferencias culturales. En Canadá, por ejemplo, el gobierno provincial de Quebec ha mantenido la lengua y cultura francesa a pesar de formar parte de un país mayoritariamente anglófono. Lo mismo ocurre en Suiza, donde la mayoría de las provincias hablan alemán, pero hay algunas de habla francesa e italiana que han podido mantener sus lenguas y culturas particulares. En Alemania, las provincias fuertemente católicas, como Baviera, también han podido mantener sus tradiciones dentro de un país mayoritariamente protestante. El caso de España es un poco más complicado, dado que muchos separatistas vascos y catalanes quieren independizarse del resto del país, opción contra la Constitución actual de España y rechazado por todos los partidos políticos nacionales. Volvemos a la situación chilena. ¿Qué significaría un sistema federal (o, si prefieren, un sistema regional) para la actualidad chilena? La geografía particular del país, en que varias regiones se encuentran a grandes distancias de la capital, parece favorecer la descentralización, que podría acercar las funciones del gobierno a la gente. La elección democrática de los gobernadores regionales y el aumento de los fondos a su disposición ya fueron pasos importantes en la descentralización del país. Pero hay una serie de preguntas que exigen respuestas antes de adoptar una Constitución federal o regional. ¿Cuáles poderes se otorgarán a las regiones, y cuáles se mantendrán bajo el gobierno central? ¿Qué pasará con recursos nacionales importantes como el cobre de El Teniente? ¿Tendrá la Región de O’Higgins algún tipo de control sobre una fuente de ingresos tan importante dentro de su territorio? ¿Tendrán las regiones autonomía para intentar sus propias reformas en materia de educación, de salud, de seguridad pública? ¿Como se recaudarán los impuestos? Y ¿tendrán las regiones de mayor riqueza la obligación de subsidiar a las regiones más pobres?

Otras preguntas surgen de la decisión de la Convención Constitucional de denominar a Chile como un país plurinacional. Los pueblos originarios, y sobre todo los mapuche, han reclamado más autonomía, y no sería un paso demasiado grande reconocer al Wallmapu como una región autónoma, con su propio idioma, leyes, sistema educacional y judicial, un poco como lo que es Quebec en Canadá. Pero, aquí también hay preguntas importantes a resolver para evitar inconvenientes no previstos. La región actual de la Araucanía tiene un porcentaje alto de población indígena, pero no todos sus habitantes son mapuche, y no todos los mapuche viven en la Araucanía. ¿Habría que ajustar las fronteras de las regiones? ¿Los otros chilenos que viven en un Wallmapu autónomo serían gobernados ellos también por leyes mapuches en temas sensibles como los derechos de propiedad y el uso del mapudungún? ¿Como resolver los conflictos inevitables si las leyes de provincias autónomas están en desacuerdo con las leyes del gobierno central? Será una de las tareas importantes de la Convención Constitucional decidir si quieren convertir Chile en un país federal o regional, y si lo hacen, definir claramente la repartición de poderes entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Es una alternativa viable para Chile, pero hay que leer la letra chica y tener las cosas bien claras antes de tomar decisiones que impactarán a todos los chilenos en los años que vienen.